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La directriz política que ha fundado y conducido el trabajo de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal desde el 5 de diciembre de 1997, es el cumplimiento de sus obligaciones que le impone el Estado democrático de Derecho..
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Tipo
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Escrito
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UAMC.MAGC.01
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Desempeño de la Procuraduría General de Justicia del Distrito
Federal, en el Estado Democrático de Derecho (1997 -2000)
Informe a la H. Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
Dr. Samuel Ignacio del Villar Kretchmar
Procurador General de Justicia del
Distrito Federal
México, D. F., a 31 de octubre de 2000.
La directriz política que ha fundado y conducido el trabajo de la
Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal desde el 5 de
'
diciembre de 1997, es el cumplimiento de sus obligaciones que le
impone el Estado democrático de Derecho.
Corresponde a la Procuraduría, dentro de este marco, integrar la
representación social del Ministerio Público en el desempeño de la
responsabilidad de investigar y perseguir los delitos ante los
tribunales conforme al artículo 21 de la Constitución
y a los
derechos inherentes a la dignidad humana garantizados por ella.
El cumplimiento de esta responsabilidad constitucional estaba
afectado en 1997 por la duplicación del índice delictivo durante el
quinquenio anterior y por los niveles sin precedentes recordables
de inseguridad e impunidad . Y es que se debilitaron valores del
marco institucional del Ministerio Público establecido por el
Congreso Constituyente de 1917, a iniciativa de Don Venustiano
Carranza, para acabar con la herencia dictatorial de los "jueces de
instrucción". También se exacerbaron vicios, por una falsa cultura
técnica que marginó el Derecho al papel inerte de las meras
formas para encubrir fondos que neutralizaron el cumplimiento de
la ley.
Había que revertir de inmediato el crecimiento de la incidencia
delictiva con estricto apego a la ley y a la dignidad humana, en
búsqueda permanente de niveles satisfactorios de seguridad. Al
mismo
tiempo,
había
que
desarrollar
un
proceso
de
reestructuración y fortalecimiento institucional para corregir de raíz
no sólo vicios atávicos, sino también los retrocesos en la
institucionalidad jurídica.
Para lograrlo, se presentó ante esta H. Asamblea Legislativa un
programa
de trabajo con dos vertientes. De operación, para
revertir y abatir el índice delictivo con una eficacia persecutoria
creciente. Y de reestructuración, para corregir vicios estructurales
y regenerar gradualmente,
de abajo hacia arriba , el marco
institucional para el desempeño debido de la Procuraduría en el
Estado democrático de Derecho.
En última instancia la operación y la reestructuración deberían de
converger. El impulso original para abatir el índice delictivo, con
base en la igualdad ante la ley y el proceso legal debido, debían
2
agotarse, topar con pared, si el marco institucional no se ajustaba,
marchando al mismo ritmo en su organización y funcionamiento
conforme a esos principios
El concepto y la estrategia de operación
La movilización de recursos y el ataque constante, permanente, a
la incidencia delictiva que más afecta la seguridad de la población
permitieron no sólo revertir las tendencias sino desarrollar un
franco proceso de recuperación de la seguridad en la Ciudad. De
722 delitos registrados en promedio diario en noviembre de 1997,
el índice para septiembre de este año se había reducido a 487,
una tercera parte menos.
El robo a transeúnte descendió en 40.4%; el robo a transporte en
47.7%; el robo a casa-habitación en 26.6%, el robo a negocio en
32.1 %; el robo a vehículo en 32%; el homicidio doloso en 43.5%;
las lesiones dolosas en 15.4%. El índice de violaciones aumentó
de 3.4 a 4.5, aunque se deben considerar los programas
prioritarios para la confianza y seguridad de las víctimas para que
la denuncien.
El resto de la incidencia delictiva se redujo en
31.1%.
Los indicadores y muestreos independientes, ngurosos y no
interesados en generar inseguridad, comprueban un alcance
mayor de la recuperación de la seguridad en la Ciudad.
La
encuesta que conduce la Cámara Nacional de Comercio de la
3
Ciudad de México sobre el porcentaje de comercios asaltados,
muestra que el 30.7% del total de los comercios encuestados
fueron asaltados en el segundo semestre de 1997, mientras que la
proporción se redujo al 9% en los últimos seis meses del 2000.
Ello indica que la confianza cívica para denunciar delitos aumentó
significativamente. Así, mientras que la incidencia reportada por la
CANACO disminuyó en 70.9%, las denuncias registradas por los
delitos correspondientes disminuyeron en 33% durante el mismo
período.
La eficacia investigadora y persecutoria de los delitos conforme a
la ley está en la base de la recuperación de la seguridad. El índice
delictivo ha venido disminuyendo en la medida en que ha venido
aumentando el número de averiguaciones previas consignadas
ante los tribunales.
El promedio diario de consignaciones hasta septiembre de este
año es (98.74) es 68% superior al de 1997 (58.78). Y es que el
coeficiente de averiguaciones previas consignadas en relación a
las iniciadas más que se duplicó: de 8.4% en 1997 a 20.7% en lo
que va de este año. El coeficiente de autos de libertad por falta de
elementos en relación a las averiguaciones previas consignadas
disminuyó de 2.5% en 1997, a 1.6% en lo que va de este año. El
coeficiente de sentencias condenatorias y perdones judiciales
otorgados por la víctima en delitos de querella, en relación a las
4
averiguaciones prev1as iniciadas, aumentó de
5.2% en 1997 a
11% en este año .
El cumplimiento de las órdenes judiciales de aprehensión aumentó
de 5.3 en promedio diario en 1997 a 17.8 en promedio diario en lo
que va de este año, 235.8% más . El número de responsables y
probables
responsables
por la comisión
de delitos en
los
reclusorios de la Ciudad , incluyendo los preliberados por la
autoridad penitenciaria, aumentó en 76 .7% de noviembre de 1997
al que se registró .en septiembre de este año.
La Procuraduría rechaza y repudia la tortura , la persecución por
cons1gna, la fabricación de pruebas , el abuso de autoridad, la
extorsión , el cohecho, el peculado, la inculpación arbitraria , la
violentación de las garantías a la dignidad humana que otorga el
artículo 20 constitucional
a las personas inculpadas en el
procedimiento penal.
La Procuraduría ha recibido , de diciembre de 1997 a septiembre
de este año, 7,111 quejas por conducto de su Dirección General
de Derechos Humanos y de las Comisiones Nacional y del Distrito
Federal de Derechos Humanos. Se han atendido 7,178 quejas en
virtud de las 404 preexistentes .
Por otra parte , la Procuraduría ha recibido 17 recomendaciones , 4
de la Comisión Nacional y 13 de la del Distrito Federal , de las
cuales 7 corresponden a 1998 y 1999 y 6 al año 2000 . A pesar del
5
singular aumento en el número de recomendaciones recibidas de
la Comisión del Distrito Federal desde que se rechazó por
notoriamente improcedente la recomendación 02/2000, se han
recibido 23.5% menos recomendaciones que en el período previo
correspondiente .
Del total de las 17 recomendaciones recibidas de las dos
comisiones , 1O se han aceptado totalmente, 5 parcialmente y 2 se
han rechazado .
La Procuraduría , al m1smo tiempo que reitera su compromiso
fundamental con la seguridad humana, rechaza y reprueba que se
pretenda desviar y adulterar el proceso debido de la ley, por
presiones
políticas , publicitarias o abiertamente violentas e
intimidatorias para que el Ministerio Público y sus auxiliares y los
jueces abdiquen o perviertan las funciones de las que les
responsabil iza la Constitución, las leyes y con ellas la sociedad.
El rechazo de la Procuraduría al abuso de autoridad , en cualquier
forma que se presente, está en los hechos , en los resultados de
su prioridad persecutoria con la consignación de 3,407 servidores
públicos , del 5 de diciembre de 1997 a septiembre de este año,
2,250% más que los 145 servidores públicos consignados en el
período antecedente por esas violaciones y actividades criminales
conexas , incluyendo las de mayor peligrosidad y rango. Cabe
hacer énfasis en que el 30.7% de los servidores públicos
consignados , 1,046 , laboraban en la propia Procuraduría.
6
La efectividad del Estado democrático de Derecho exige extirpar el
cáncer de la corrupción que afectó todos los niveles del poder
público y privado y sus patrones de relación con la sociedad.
Junto con la criminalidad más peligrosa con la que se identifica e
integra,
está
en
proceso
constante
de
perfeccionamiento,
tecnificación e incluso globalización, a partir de los vacíos, lagunas
y debilidades institucionales del Estado.
La
lucha debe ser
radical, de raíz, permanente, no sólo por la administración pública
sino también por instituciones legislativas y judiciales cada vez
más sólidas, más vigorosas, más perfeccionadas del Estado
democrático de Derecho, para prevenirla, perseguirla y sancionarla
con efectividad creciente.
El concepto y la estrategia de reestructuración
El programa de reestructuración se organizó en una vertiente
humana y una material ·y tecnológica. La premisa es que los seres
humanos,
los
valores
que
se
conjuntan
en
ellos,
su
complementación, cooperación y organización para conseguir y
realizar los propósitos comunes consecuentes son quienes hacen,
quienes integran las instituciones y la Procuraduría, en particular.
Secundaria, pero necesariamente, los seres humanos que hacen
las instituciones requieren de recursos materiales y tecnológicos
para cumplir con los valores y fines institucionales.
7
El 24 de agosto de 1998 y el 21 de junio de 1999 se publicó la
normatividad
interna
para
enmarcar
las
estrategias
de
reestructuración de los servicios de la Procuraduría y desarrollar y
actualizar los principios constitucionales que rigen la función y el
servicio
públicos
de
honradez,
legalidad,
profesionalismo,
imparcialidad , lealtad institucional , eficiencia y eficacia.
Por
decreto publicado el 22 de octubre de 1999 el C. Presidente de la
República, a propuesta del C. Jefe de Gobierno, expidió la
normatividad correspondiente a nivel de Reglamento de la Ley
Orgánica de la Procuraduría con base en la cual ha desarrollado
su
estrategia
de
reestructuración
institucional
integral
de
conformidad con los siguientes derroteros:
Servicio público de carrera.
La profesionalización y responsabilización del Ministerio Público y
de sus auxiliares es su cimiento. Partió, en agosto de 1998, de la
dignificación de las condiciones de remuneración profesional a los
niveles más elevados de la República para el personal de carrera,
junto con el programa correspondiente de regularización .
Se sustituyeron el favoritismo y la discrecionalidad en la admisión,
promoción y estímulos, por el mérito fundado en la preparación
universitaria general , en el entrenamiento profesional específico,
en concursos de oposición estrictamente imparciales , calificados
anónimamente y por jurados tripartitos de jueces, agentes del
Ministerio
Público,
abogados
postulantes
y académicos
de
8
excelencia y en los índices disponibles de productividad y probidad
profesional.
El desarrollo del servicio público de carrera se instituyó en el
Instituto de Formación Profesional de la Procuraduría. Además del
programa
de
regularización,
ha
expedido
11
convocatorias
públicas y ha administrado los concursos consecuentes para cubrir
2,092 plazas de nuevo ingreso de agentes de Policía Judicial,
peritos y oficiales secretarios; así como 15 convocatorias y
concursos internos de oposición para regularizar y promover, por
mérito, a niveles de supervisión,
a 909 servidores públicos de
carrera. En conjunto con los cursos de capacitación regular, tanto
internos como los que se prestan a otras instituciones federales y
locales , para septiembre pasado se habían impartido 729 cursos a
un total de 39,481 asistentes , correspondientes a 2 millones 479
mil 095 horas hombre de capacitación .
Responsabilización del servidor público
Con base en el nuevo reglamento y la normatividad interna, se
estableció la responsabilidad personal y de unidad de trabajo de
los servidores públicos por la diligenciación debida de las
averiguaciones previas y se desaparecieron tramos, plazas y
turnos burocráticos que atrofiaban el desempeño institucional. La
responsabil ización profesional, acompañada con la racionalización
de las cargas de trabajo, la desconcentración y la instalación y
equipamiento que se refiere adelante, cimentaron el aumento en la
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eficiencia persecutoria de 139%, a pesar de una reducción base
del presupuesto en términos reales del 19% en 1998.
Las unidades de investigación, de procesos y de revisión se
instituyeron como células básicas para organizar el trabajo y
responsabilizar por la atención debida del Ministerio Público y sus
auxiliares, Policía Judicial y servicios periciales.
Las unidades se estructuraron en agencias del Ministerio Público,
estableciéndose la responsabilidad integral por su desempeño en
un
puesto
reservado
para
agentes
del
Ministerio
Público,
supervisores de carrera por oposición. A su vez, las agencias se
estructuraron en fiscalías cuyos titulares responden por las
agencias bajo su supervisión. Todas las instancias quedaron, así,
operativamente responsabilizadas por la diligenciación debida de
las averiguaciones previas correspondientes, lo que llevó a la
racionalización de la carga de trabajo, al abatimiento del rezago, a
la desconcentración de los servicios y a la programación y
presupuestación por carga de trabajo.
La
base
de
la
responsabilización
desconcentrada
está
indisolublemente vinculada al principio de competencia territorial
para investigar y perseguir debidamente la criminalidad que afecta
a la población en sus colonias y delegaciones.
Hay que resaltar que el Distrito Federal es la única entidad
federativa que carece de partidas judiciales. Es decir los juzgados
10
penales y los agentes de la Procuraduría adscritos a ella,
tienen una jurisdicción territorial específica .
no
Su jurisdicción es
difusa para conocer de los delitos que se cometen en todo el
territorio de la Ciudad, lo que imposibilita la integración de la
responsabilidad y responsabilización de su investigación con la de
su procesamiento debrdo.
La responsabilización territorial debida sólo puede establecerla
esta H. Asamblea Legislativa con el ordenamiento y jurisdicción
territorial de las partidas judiciales.
Racionalización
y presupuestación por carga de trabajo y
abatimiento del rezago.
Es imposible la responsabilidad debida del servidor público cuando
se le imponen cargas de trabajo desequilibradas, irracionalmente
altas o bajas. Consecuentemente, se establecieron principios
normativos para asignar y desahogar las cargas de trabajo .
Se estableció la averiguación previa en trámite, iniciada por las
demandas de justicia de la población, como base de la carga de
trabajo .
Consecuentemente,
presupuestación
se
ajustaron
los
para vincular la asignación
de
patrones
recursos
de
a
agencias y fiscalías con sus cargas de trabajo que son función de
la incidencia territorial y naturaleza de los delitos, a través de la
Dirección General de Estadística y Política Criminal , que es el
órgano institucional de planeación.
11
Para desahogar a las unidades de investigación de cargas
irracionales de trabajo provenientes de las averiguaciones previas
rezagadas en su determinación con más de seis meses de
iniciadas, en agosto de 1999, se creó transitoriamente una fiscalía
de
abatimiento
de
rezago,
y
se
establecieron
unidades
correspondientes en las áreas donde éste era más significativo. Al
30 de septiembre pasado ya se había abatido en 58 .6%, 66,967
averiguaciones previas, el rezago de 114,278 existentes al 5 de
diciembre de 1997.
A pesar del singular crecimiento de los mandatos judiciales, por el
aumento de 70% en las consignaciones, la responsabilización por
su cumplimiento, permitió no sólo equilibrar, sino abatir en 37.2°/o,
24,994 mandatos por cumplir, el rezago de 67,187 al 5 de
diciembre de 1997.
Desconcentración de los servicios.
La responsabiliiación y presupuestación por carga de trabajo,
condujo a la desconcentración territorial de los recursos y los
servicios, toda vez que las diligenciaciones desconcentradas de las
averiguaciones previas , es donde se plantean las demandas de
justicia de la población, se estableció como principio general.
Consecuentemente, se revirtió radicalmente la centralización que
atrofiaba el funcionamiento de la institución. Actualmente, el 70%
12
del personal ministerial, el 77% del policial y el 52% del pericial
está desconcentrado.
Se han venido ampliando y adecuando
correspondientemente
los
espacios
para
los
servicios
desconcentrados.
Informatización y telecomunicación.
informatización
y
su
telecomunicaciones,
es
piedra
La
vincu lación
angular
esencial
para
con
las
desarrollar
la
capacidad de la Procuraduría de cumplir con sus atribuciones en
una sociedad que está evolucionando vertiginosamente por su
informatización y telecomunicación.
En 1997, la institución se encontraba bajo los efectos de un grave
tropiezo estructural, técnico y financiero , para cumplir con los
objetivos del Programa de Procuración de Justicia del Distrito
Federal 1995-2000, aprobado por Decreto presidencial publicado
en el Diario Oficial de la Federación el 11 de marzo de 1996.
Se habían afectado 52.7 millones de dólares a la adquisición de
equipos y sistemas que resultaban
contraproducentes
conseguir los objetivos programados.
A partir de las acciones
para
legales debidas para proteger y resarcir el patrimonio público de la
institución , se revisaron con los proveedores
las condiciones
financieras y técnicas para conseguir los objetivos deseados.
También
se
plantearon
a
las
autoridades
federales
los
requerimientos infraestructurales para asegurar la ampliación de
13
los permisos y las disponibilidades de la Procuraduría en el
1
espacio radioeléctrico nacional reservado para seguridad pública .
1
1
1
1
En virtu 6 de los convenios consecuentes con los proveedores,
1
éstos entregaron a la Procuraduría la tecnolog ía y los equipos de
punta al 'precio más bajo en el mercado, la devolución del pago por
el softw~re informático, y compensaron precios de adquisición y
1
repararop daños financieros por $25.4 millones de dólares
1
adicional:es a los montos originalmente contratados.
1
1
1
1
Con bas~ en lo anterior, actualmente la Procuraduría cuenta:
1
1
1
1
1
- con 38 1pares de frecuencias en la banda de 800 mhz, mientras
1
que en 1p97 contaba con 28 pares que estrangulaban el desarrollo
tecnológico requerido;
1
- con 26 j enlaces de microondas, mientras que en 1997 contaba
1
con 3;
;
1
-con 5, 1t
equipos de radiocomunicación , de los cuales 4,524 son
de tecnol f gía de punta, mientras que en 1997 contaba con 2,514;
1
1
- con 7 ,6f 0 computadoras , de las cuales 5,828 son nuevas y d~ la
última tecnología, mientras que en diciembre de 1997 contaba con
1
1
1,842 corp putadoras útiles;
¡
14
- con 2,043 impresoras, de las cuales 1,07 4 son de tecnología de
punta, mientras que en 1997 contaba con 969 impresoras útiles;
- con 131 servidores, de los cuales 120 son de tecnología de
punta, mientras que en 1997, sólo había 11 servidores útiles;
- con 6,193 nodos de red de datos, mientras que en 1997 contaba
con 1,350 y con 82 inmuebles integrados en red , mientras que en
1997 contaba con 48.
Adicionalmente, se renovaron los 58 conmutadores telefónicos, de
los cuales ya no había garantías y refacciones de mantenimiento y
o
50°/o tenían más de 1 años de antigüedad .
Las plataformas y el sistema informático, que probó ser inútil, su
implantación, administración y capacitación se había contratado
por un monto de 16.2 millones de dólares, quedando los
contratistas con
los derechos de propiedad intelectual · sobre el
mismo. En su lugar, la Procuraduría adquirió plataformas más
amplias y diseñó su
propio sistema de acuerdo con
sus
requerimientos y especificaciones de sus usuarios, organizando la
capacitación y administración, a un costo del 15.2% del pago
original al contratista . El ahorro, de 13.7 millones de dólares, se
destinó, en última instancia, a adecuar la remuneración de los
servidores públicos de carrera.
Está en trámite el título de
propiedad intelectual.
15
En julio pasado, después de los pilotos respectivos con los
usuarios, se inició su implantación . A la fecha , se han capturado
56,664 averiguaciones previas, sin afectar que la Procuraduría
aumentara en 139% su eficiencia.
La tecnología de punta es fundamental para que la Procuraduría
mantenga su nivel de excelencia nacional en la investigación
científica que realizan sus técnicos y laboratorios de servicios
periciales.
Consecuentemente,
se
ha enriquecido
con
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estaciones remotas de identificación dactilar informatizada (AFIS),
con un sistema de identificación balística informatizado (IBIS), con
sistemas
o laboratorios de análisis
de voz,
de
imágenes
digitalizadas, de identificación y certificación documental de
pruebas de investigación, 3 laboratorios móviles de química y
criminalística y 5 polígrafos.
Dignificación de instalaciones y equipamiento.
La dignificación en las condiciones de trabajo, en sus instalaciones
y equipamiento, es un complemento indispensable para la atención
debida a las demandas de justicia de la población. En 1997, tres
de los edificios fundamentales de la Procuraduría, con 65,718 m2
de construcción , se alquilaban, y dos no reunían los requisitos de
seguridad indispensable. En su lugar, actualmente la Procuraduría
dispone de dos edificios adicionales, todos propios, con 89 ,123 m2
de construcción , por los que pagó 179.6 millones de pesos,
básicamente a otras instituciones públicas.
16
Con base en un sistema modular homogéneo de requerimientos y
especificaciones de mobiliario y la optimización del espacio,
a
partir de las células básicas del Ministerio Público que permitió
economías de escala y abatir costos de mobiliario, se renovó y se
cubrieron las deficiencias aumentando los activos en 215°/o.
El
número de patrullas y vehículos de Policía Judicial se renovó y
aumentó en 79°/o, de 1,467 a 2,568. Además se adquirió el primer
helicóptero de la institución para las revisiones y seguimientos
aéreos.
XXX
El cumplimiento de las obligaciones de la Procuraduría en el marco
del Estado democrático de Derecho requiere de un esfuerzo
permanente , constante, para mejorar y enriquecer su organización
y operación institucional, Ciertamente, los requerimientos de
regeneración institucional son mucho más profundos y, conceptual
y técnicamente mucho más complejos , que los patrones de
reformas superficiales y contraproducentes que tanto han dañado
a las instituciones.
Hay que dejar atrás las premisas simplistas de un mal llamado
"proceso legal" fundado en el principio colonial de acatamiento
formal pero de incumplimiento real de la ley; de que la realidad se
transforma meramente por decreto del soberano , sea Ejecutivo,
Legislativo o Judicial.
El desarrollo institucional debe caminar
hacia el entendimiento y la práctica de la ley como un concepto
17
vital de la convivencia, para llevar el Derecho a la raíz misma de la
vida en sociedad, de las relaciones entre particulares, de los
ciudadanos con las instituciones públicas y de éstas entre sí.
El proceso de reajuste institucional para la vigencia efectiva de la
ley también requiere una profunda consideración histórica sobre el
establecimiento y desarrollo de las instituciones, así como
un
cuidadoso y detallado análisis, no sólo de sus deficiencias, sino
también de sus méritos. Las instituciones que sostienen el Estado
se crearon y desarrollaron con la vida, la reflexión, el rigor, el
trabajo, la responsabilidad, la entrega, de millones de mexicanos,
evidentemente no sólo de esta generación.
Es un error tan
fundamental presumir que todo en la integración institucional del
Estado nacional mexicano
es inservible, como presumir que la
lucha histórica del pueblo de México por construirlo no ha tenido
sentido.
Lo fundamental en estos momentos en que es imperativo
consolidar el Estado democrático de Derecho, es la conciencia
cívica y patriótica del proceso de gobierno para ajustar y fortalecer
el marco institucional que asegure efectivamente a los mexicanos
vivir y prosperar en el respeto a los derechos inherentes a su
dignidad y respetando los derechos a la dignidad de los demás.
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Materia
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Desempeño de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, en el Estado Democrático de Derecho (1997 -2000).
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Informe a la H. Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
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Persona o institución mencionada
-
Samuel Ignacio del Villar Kretchmar
